2025 年 11 月 24 日，黔南州公共資源交易中心的一場(chǎng)拍賣(mài)成為環(huán)保行業(yè)焦點(diǎn) —— 貴州甕安縣三個(gè)垃圾處理項(xiàng)目集體流拍，無(wú)一企業(yè)應(yīng)價(jià)。

這三個(gè)項(xiàng)目均以經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)形式出讓?zhuān)采w生活垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)、工業(yè)固體廢棄物處理、建筑垃圾循環(huán)利用三大環(huán)保核心領(lǐng)域，總起拍價(jià)近9億元。其中：甕安生活垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)起拍價(jià)21362.52萬(wàn)元;甕安縣工業(yè)固體廢棄物經(jīng)營(yíng)權(quán)起拍價(jià)52954.01 萬(wàn)元;甕安縣建筑垃圾廢棄砂石循環(huán)利用建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)起拍價(jià)15192.7 萬(wàn)元。

一天內(nèi)3 個(gè)標(biāo)的集體流失，總起拍價(jià)近 9 億元的高價(jià)值公共資源經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)遇冷，引發(fā)環(huán)保行業(yè)廣泛熱議。

從市場(chǎng)反應(yīng)來(lái)看，流拍背后折射出投資人對(duì)垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目的謹(jǐn)慎態(tài)度，也讓外界開(kāi)始質(zhì)疑：在政策不斷調(diào)整的背景下，垃圾處理公共資源經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)是否仍存在地方“套路”，為何曾經(jīng)受關(guān)注的環(huán)保項(xiàng)目如今吸引力驟降?

這一事件不僅是單個(gè)地區(qū)的項(xiàng)目問(wèn)題，更成為觀(guān)察PPP(政府和社會(huì)資本合作)領(lǐng)域政策落地與市場(chǎng)反應(yīng)的重要窗口。

01. 政策角度看，甕安項(xiàng)目為何流拍?

PPP相關(guān)政策的調(diào)整是理解甕安項(xiàng)目流拍的關(guān)鍵背景。

近年來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域發(fā)生了多起爭(zhēng)議事件，往往都與出讓虛擬的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)。此前很長(zhǎng)一段時(shí)間里，各地特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目盛行，變相擴(kuò)大融資。有業(yè)內(nèi)人士提到，一些地方以特許經(jīng)營(yíng)為幌子，把項(xiàng)目包裝成特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)珜?shí)際上并不是真正的特許經(jīng)營(yíng)。這些項(xiàng)目基本是政府平臺(tái)公司中標(biāo)，然后打包去銀行貸款，事實(shí)上增加了政府隱性債務(wù)。

此后，115號(hào)文、1013號(hào)文相繼出臺(tái)，針對(duì)亂象給出了明確的指示。

115 號(hào)文明確 “回歸 PPP 本源”，要求環(huán)保領(lǐng)域中垃圾固廢處理、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股，污水處理項(xiàng)目民企股權(quán)占比不低于 35%，同時(shí)規(guī)定 2023 年 2 月后未完成招標(biāo)的項(xiàng)目需按新機(jī)制執(zhí)行。

政策一出，多地相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目緊急“剎車(chē)”：如茂名水質(zhì)凈化項(xiàng)目暫停招標(biāo)、長(zhǎng)沙望城區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目因政策調(diào)整中止，松桃縣供排水項(xiàng)目甚至在中標(biāo)后因“不符合政策” 廢止，許昌、河北淶水、貴州仁懷等地的特許經(jīng)營(yíng)規(guī)劃也紛紛擱淺或轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)采購(gòu)模式，政策剛性約束與地方落地能力的落差初步顯現(xiàn)。

為進(jìn)一步規(guī)范，2024 年底“1013 號(hào)文”出臺(tái)，劃出兩條剛性紅線(xiàn)：一是 “不得采取拍賣(mài)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者”，二是 “垃圾清運(yùn)等無(wú)固定資產(chǎn)投資的業(yè)務(wù)不得用特許經(jīng)營(yíng)模式”。同時(shí)明確不得以盤(pán)活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營(yíng)模式異化為地方政府、地方國(guó)有企業(yè)或平臺(tái)公司變賣(mài)資產(chǎn)、變相融資的手段，嚴(yán)禁在盤(pán)活存量資產(chǎn)過(guò)程中新增地方政府隱性債務(wù)等各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。主要就是強(qiáng)調(diào)地方政府不要隨便去搞“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

政策收緊后，一段時(shí)間內(nèi)，各地曾密集出現(xiàn)多個(gè)項(xiàng)目宣布廢標(biāo)或中止招標(biāo)。但當(dāng)部分項(xiàng)目受阻之時(shí)，一波項(xiàng)目卻在“經(jīng)營(yíng)權(quán)”標(biāo)簽下暢通無(wú)阻。讓地方在項(xiàng)目推進(jìn)中面臨更大合規(guī)壓力。

貴州甕安縣三個(gè)垃圾處理項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)，一定程度上與上述政策要求有偏離，可能也成為其流拍的部分原因。

02. 企業(yè)角度看，為何對(duì)甕安項(xiàng)目沒(méi)興趣?

如前文提到，在“1013號(hào)文”明確禁止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)后，一種名為“經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓”的模式在地方上悄然興起，成為規(guī)避政策限制的新手段。這類(lèi)項(xiàng)目通常門(mén)檻高、資金規(guī)模大，且絕大多數(shù)最終由本地國(guó)有企業(yè)中標(biāo)，形成了體制內(nèi)的閉環(huán)交易。

今年11月以來(lái)，我們就發(fā)現(xiàn)多起由地方國(guó)資接盤(pán)的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目：

江蘇省南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)衛(wèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓項(xiàng)目，由南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理有限公司以9.01億元的價(jià)格受讓?zhuān)?wù)期限20年。該公司為南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政局全資控股，是一家縣(區(qū))屬?lài)?guó)有企業(yè)。

湖北省武穴市環(huán)衛(wèi)一體化市政公共資源有償使用經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)布拍賣(mài)成交公示。經(jīng)過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)，由買(mǎi)受人武穴市農(nóng)水集團(tuán)環(huán)境管理有限公司以3.73億元競(jìng)得。該公司系武穴市農(nóng)水投資發(fā)展集團(tuán)有限公司全資子公司，實(shí)控人為武穴市財(cái)政局(武穴市人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理局)。

湖北襄陽(yáng)市的灌區(qū)灌溉設(shè)施30年經(jīng)營(yíng)權(quán)由湖北水發(fā)漢江控股有限公司聯(lián)合體以3036.54萬(wàn)元競(jìng)得。該公司實(shí)控人為湖北水利發(fā)展集團(tuán)。

江蘇淮安市淮安區(qū)生活垃圾及工業(yè)固廢清運(yùn)處理經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，由淮安市淮遠(yuǎn)城市建設(shè)發(fā)展有限公司中標(biāo)，中標(biāo)金額約為4.1億元。該公司實(shí)際控股人為淮安市淮安區(qū)人民政府。

這類(lèi)項(xiàng)目中，民營(yíng)企業(yè)的集體缺位，事實(shí)上是與國(guó)家推動(dòng)鼓勵(lì)民營(yíng)資本廣泛參與的初衷嚴(yán)重偏離的。

貴州甕安縣一天中三個(gè)垃圾處理項(xiàng)目流標(biāo)，也印證了，這類(lèi)項(xiàng)目在沒(méi)有地方國(guó)資參與托底的情況下，流標(biāo)或許是一個(gè)必然。

拍賣(mài)或轉(zhuǎn)讓“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的舉措一方面可以在短期內(nèi)獲得可觀(guān)融資支持，用于緩解地方財(cái)政困難或化解債務(wù)，看似實(shí)現(xiàn)了存量資產(chǎn)的盤(pán)活;但另一方面，這類(lèi)做法也引發(fā)了行業(yè)的擔(dān)憂(yōu)。

首先，其合法性存在疑問(wèn)。許多本應(yīng)受《政府采購(gòu)法》約束、需通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定運(yùn)營(yíng)方的公共服務(wù)項(xiàng)目，被包裝成“經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓”并通過(guò)拍賣(mài)方式實(shí)施，這實(shí)質(zhì)上規(guī)避了法定的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序。

其次，它背離了公共服務(wù)的本質(zhì)。“價(jià)高者得”的拍賣(mài)機(jī)制，可能迫使中標(biāo)企業(yè)為盡快收回高昂的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓成本而壓縮服務(wù)投入，最終損害公共服務(wù)質(zhì)量與公眾利益。

更重要的是，此舉加劇了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。高額的門(mén)檻使得中標(biāo)方更傾向于將此舉視為短期融資行為而非長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，這不僅可能助推地方政府隱性債務(wù)的積累，也導(dǎo)致了公共資源的錯(cuò)配與浪費(fèi)。

尤為關(guān)鍵的是，這些動(dòng)輒數(shù)億、周期長(zhǎng)達(dá)二三十年的項(xiàng)目，不確定性增大。在應(yīng)收賬款難題如此嚴(yán)峻的當(dāng)下，企業(yè)更擔(dān)心未來(lái)盈利能力及回款風(fēng)險(xiǎn)。

編輯：趙凡